도시계획시설사업에 따른 수용재결의 불복절차와 최근 판례 분석

 

도시계획시설사업은 공익인가, 재산권 침해인가?

도시계획시설사업은 공공복리 증진을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 중요한 도시정책 도구이다. 이러한 사업은 도로나 공원, 철도, 주차장, 문화시설 등 시민이 일상적으로 이용하게 될 공공시설을 구축하는 데 목적이 있다. 하지만 이 과정에서 시민의 사유재산, 특히 토지 소유권이 침해되는 경우가 빈번하게 발생한다. 도시계획시설로 지정된 토지는 개발 제한을 받게 되며, 사업시행자가 수용절차에 들어갈 경우 강제적으로 소유권이 이전될 수 있다. 이때 핵심적인 행정절차가 바로 ‘수용재결’이다.

수용재결은 토지보상법에 따라 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회에서 이루어지는 행정행위로, 해당 토지의 보상금, 이주대책 등을 공식적으로 결정하는 절차다. 그러나 현실에서는 이 수용재결 과정이 절차적 정당성을 상실하거나, 토지소유자에게 실질적인 불이익을 초래하는 방식으로 진행되는 사례가 많다. 특히 사업 시행자와 협의되지 않은 채 일방적으로 재결이 이루어지는 경우, 토지소유자는 보상금이 적정한지조차 판단하기 어렵다. 또한 감정평가의 기준이 명확하지 않거나 평가기관 간 편차가 심한 경우, 심각한 불신이 생긴다. 이와 같은 상황 속에서 국민들은 법률상 불복절차를 통해 자신의 권리를 지키고자 한다. 하지만 그 절차조차 쉽지 않고, 시간과 비용이 과도하게 소모된다.

최근에는 헌법재판소와 대법원에서 수용재결 관련 판례들이 연이어 등장하고 있으며, 일부는 위헌적 요소를 지적하면서 도시계획시설사업의 전체 구조에 대해 재검토가 필요하다는 의견도 제기되고 있다. 이러한 상황 속에서 이 글은 수용재결의 구조와 절차를 분석하고, 이에 대한 불복절차의 실질적인 활용 방법을 제시하며, 판례를 통해 제도 개선의 방향성을 제안한다. 토지소유자의 권리 보호라는 헌법적 가치와 도시계획이라는 공익적 목표 사이에서 균형을 잡기 위해, 우리에게 필요한 것은 ‘절차적 정의’이다.

 

 

 

도시계획시설사업과 수용재결: 절차의 흐름과 제도의 한계

 

 

도시계획시설사업은 국토계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)과 도시개발법을 기반으로 하며, 사전 도시계획 수립 → 실시계획 인가 → 보상협의 → 수용재결이라는 일련의 단계로 진행된다. 이 중 수용재결은 사업시행자와 토지소유자 간의 보상 협의가 결렬되었을 경우에만 이루어진다. 즉, 원칙적으로는 사전 협의를 통해 자발적인 합의에 도달하는 것이 바람직하나, 실무에서는 사업 일정 단축과 비용 절감을 이유로 협의를 생략하거나 형식적으로만 진행한 뒤 곧바로 수용재결 절차로 넘어가는 경우가 많다. 이 과정에서 소유자의 의견은 제대로 반영되지 않으며, 서류로 모든 절차를 갈음해 버리는 ‘행정 편의주의’가 만연해 있다.

수용재결은 감정평가사를 통한 보상금 산정, 그 외 권리관계(지상권, 임차권 등) 조정, 재결서 작성 등의 절차로 구성되며, 위원회가 일정 기간 내에 결정을 내려야 한다. 문제는 이 과정에서 사용되는 감정평가 기준이 객관성을 갖기 어렵고, 자의적 요소가 개입될 수 있다는 점이다. 일부 시행자는 자신에게 유리한 감정평가사를 선정해 시세보다 현저히 낮은 평가액을 도출하고, 이를 재결 기준으로 삼는다. 이로 인해 많은 토지소유자가 형평성 문제를 제기하고 있으며, 이는 분쟁의 불씨가 된다.

또한 도시계획시설 지정 후 오랜 시간 동안 아무런 사업이 진행되지 않는 ‘장기미집행 도시계획시설’도 심각한 문제다. 이런 경우 토지는 수십 년간 사유재산으로서의 기능을 상실한 채 방치되고, 개발도 못 하고 매각도 어려운 상태로 고착된다. 헌법재판소는 이에 대해 “실질적 수용과 다를 바 없다”고 판단하며, 보상 없는 재산권 제한은 위헌 소지가 있다고 본다. 따라서 도시계획시설사업이 진정한 공익 실현을 위한다면, 절차의 투명성과 권리보장의 정교한 메커니즘이 반드시 병행되어야 한다.

 

수용재결 불복절차의 실무: 이의재결, 행정소송, 헌법소원

 

수용재결에 불복하는 토지소유자는 일정한 법적 절차를 통해 구제를 받을 수 있다. 가장 기본적인 방식은 이의재결 신청이다. 토지보상법 제30조는 재결서를 받은 날로부터 60일 이내에 해당 이의신청이 가능하다고 규정하고 있다. 이의재결은 보상금 산정 오류, 감정평가의 불공정성, 절차적 위법성 등을 사유로 하며, 국토교통부장관 또는 도지사가 관할한다. 하지만 현실적으로 이의재결이 받아들여지는 사례는 드물며, 대부분은 형식적인 절차로 그친다. 이에 따라 많은 토지소유자는 행정소송으로 이동하게 된다.

행정소송에서는 보상금 증액청구 또는 재결취소를 요구하는 형태로 진행된다. 이 과정에서 소송의 핵심은 ‘보상금 산정의 정당성’이다. 특히 감정평가서의 작성 기준, 유사 사례의 비교, 실거래가 반영 여부 등이 주요 쟁점이 되며, 법원은 재감정 명령을 통해 보다 객관적인 금액 산정을 시도한다. 최근 몇 년간 서울고등법원과 수원지방법원 등에서 감정평가 절차의 위법성을 근거로 수용재결을 취소하거나, 보상금을 대폭 인상한 판결이 다수 존재한다. 이처럼 소송을 통한 실질적 구제가 점차 현실화되고 있지만, 소송비용과 시간이 많이 소요된다는 점은 여전히 큰 장벽이다.

특수한 경우에는 헌법소원도 가능하다. 예를 들어 장기미집행 도시계획시설 지정으로 인해 토지가 수십 년간 방치되고 아무런 사용도 불가능한 경우, 이는 사실상 강제수용에 준한다는 이유로 헌법소원이 제기된다. 2023년 헌법재판소는 “수십 년간 사업이 추진되지 않고 있음에도 불구하고 도시계획시설 지정만 유지하는 것은 과도한 재산권 침해에 해당한다”며 위헌 취지의 판결을 내렸다. 이 판례는 도시계획시설의 목적과 현실 사이의 괴리를 지적한 대표 사례이며, 향후 입법 및 정책 방향에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다.

판례를 통한 제도 개선 방향과 시민 권리 강화의 길

 

도시계획시설사업과 수용재결 제도는 국민의 삶에 중대한 영향을 미치는 법률 체계다. 공공의 이익이라는 명분 아래 진행되는 이러한 사업이 오히려 시민의 권리를 침해하고, 재산권을 박탈하는 도구가 된다면, 이는 명백한 제도적 실패라고 할 수 있다. 최근 판례들은 이러한 문제의식을 법적 판단으로 보여주고 있다. 2024년 서울고등법원은 감정평가 기준이 명확하지 않고, 시세를 반영하지 않았다는 이유로 수용재결을 취소했으며, 헌법재판소 역시 도시계획시설의 장기지정이 위헌 요소를 내포한다는 판단을 내렸다. 이러한 흐름은 도시계획과 토지보상 제도에 새로운 방향성을 요구하고 있다.

향후에는 도시계획시설 지정의 목적과 구체적 시행 시점, 수용재결의 기준과 감정평가 방식, 불복절차의 실효성 등을 전면적으로 재검토해야 한다. 특히 사유재산 보호라는 헌법적 가치를 실현하기 위해서는, 행정의 편의보다는 국민의 권익 보장을 우선해야 한다. 수용재결과 그에 대한 불복절차는 단순한 ‘보상금 다툼’이 아닌, 국가 권력의 남용을 견제하는 법적 안전장치로서 기능해야 한다. 앞으로는 판례 중심의 변화가 아닌, 입법과 행정의 선제적 제도개선이 필요하다. 그것이 바로 진정한 공익 실현이며, 정의로운 도시계획의 시작점이 될 것이다.

 

요약 정리

 

도시계획시설사업은 토지소유자의 권리 침해 가능성이 큼

수용재결은 공공성과 사유재산 보호 사이의 갈등 구조

불복절차는 이의재결 → 행정소송 → 헌법소원으로 이어짐

최근 판례는 수용재결 절차와 도시계획시설의 위헌 가능성을 강조함

향후 제도개선과 투명한 절차 마련이 시급함